"Kampf eines Drachens
mit Engeln und Dämonen"
Persische Miniatur, vermutl. von Schâh Quli, Anfang 16. Jh., Sammlung Praetorius München, nach: Persische Miniaturen, München 1958.
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Etliche Gesellschaften haben am Anfang des dritten Jahrtausends ein eminent praktisches Problem:
Sie haben noch ein zweites, nicht minder praktisches und für die, die es trifft, existentielles Problem:
Dies passiert nicht zum ersten Mal. Und einige Gesellschaften haben etwa seit den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts mühsam gelernt, damit sozialpolitisch umzugehen. Dabei ist aus dem Blick geraten, dass mit der Arbeit auch der Maßstab für ökonomischen Erfolg verloren geht. Und ökonomischer Erfolg ist -- vielleicht seit der Reformation und jedenfalls in der Moderne -- eine der wichtigsten Komponenten sozialen Erfolges und der Quellen individueller Selbstbeschreibung und Identitätskonstruktion. Insoweit -- und nur insoweit -- geht es den Beziehern kontraktbestimmten Einkommens, die kein solches mehr haben (also "arbeitslos" sind), nicht besser als den Beziehern von Residualeinkommen ("Unternehmern"), die nie ganz sicher sein können, ob das, was übrig war, wirklich übrig ist und für den Lebensunterhalt und andere private Zwecke verwendet werden kann.
Das heißt, der ökonomische Erfolg (im positiven Fall: der Gewinn) ist unbestimmt. Und zwar nicht nur in dem auf der Hand liegenden Sinn, dass morgen die Aufträge fehlen können, die wichtigsten Kunden fallieren können oder der Arbeitgeber den abhängig Beschäftigten feuern kann. Sondern auch in dem Sinn, dass, auch wenn alles gut geht, der wirkliche Erfolg erst dann feststeht, wenn die Unternehmung aufgelöst ist, alle Rechnungen bezahlt und alle Forderungen eingegangen sind. Das Phänomen wird hier als prinzipielle Unbestimmtheit ökonomischen Erfolges bezeichnet und analysiert.
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"Kampf eines Drachens |
Beide Probleme -- die Finanzkrise des auf erfolgsabhängigen Steuern gegründeten Steuerstaates und die prinzipielle Unbestimmtheit ökonomischen Erfolges -- treffen sich in einem Punkt, nämlich in dem Feld, in dem der Steuerstaat und die ihn tragenden und nutzenden Gesellschaften Institutionen entwickelt haben, die dazu beitragen, dass die erfolgsabhängigen Steuern bemessen werden und eingehen und dass der ihnen zugrundeliegende Erfolg sozial verbindlich bestimmt gemacht und zugeschrieben wird, obwohl er aus ökonomischen Determinanten allein nicht bestimmt werden kann.
Diese Institutionen können sich von Gesellschaft zu Gesellschaft unterscheiden. Oft gehören Prozeduren, die von Spezialisten, Professionals steuer- und wirtschaftsberatender und -prüfender Provenienz, geprägt werden, dazu. In der deutschen und in einigen anderen Gesellschaften (vor allem der japanischen und der US-amerikanischen) hat der Steuerstaat Steuerprüfungsagenturen und -verfahren ausdifferenziert, die an dem arbeitsteiligen Prozeß der sozialen Zuschreibung ökonomischen Erfolges maßgeblich beteiligt sind. In Deutschland heißt diese Institution "steuerliche Betriebsprüfung".
Was ist die steuerliche Betriebsprüfung und was tut sie? Sie gehört zum Außendienst der Finanzverwaltung und führt mehr oder weniger regelmäßig -- bei Großbetrieben unter lückenloser Abdeckung der Veranlagungsjahre (Anschlussprüfung) -- Prüfungen in den Geschäftsräumen der Unternehmungen durch, deren Ziel es ist, die steuerlichen Bemessungsgrundlagen nach dem Gesetz und dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Besteuerung festzustellen und die Finanzämter in die Lage zu versetzen, die Steuerbescheide ggf. entsprechend zu ändern (Strangmeier 2000, Abschnitt 2.2). Sie tut dies in der Regel planmäßig, ohne speziellen Anlass und insbesondere, ohne dass der Verdacht eines Steuerdeliktes besteht. Damit erreicht sie zuvörderst dreierlei:
Diese Wirkungen sind intendiert.
Sie hat jedoch noch eine transfiskalische Funktion, die nicht intendiert ist: Sie ist ein Moment im Prozess der sozialen Festlegung und Zuschreibung ökonomischen Erfolges, der seinerseits ökonomisch allein nicht determiniert werden kann. Diese -- zentrale -- These wirft eine Reihe von Fragen auf:
Fangen wir mit der letzten Frage an. Die Betriebsprüfung läßt sich soziologisch als Institution (vgl. Strangmeier 2000, 1.2.1 und ausführlicher: 3) analysieren, die sich in einer Figuration mit variierenden Machtbalancen entwickelt hat. Kennzeichnend für Figurationen und in gewisser Weise auch für Institutionen ist es, dass sie Ergebnisse hervorbringen, die so keiner der beteiligten Akteure gewollt hat (vgl. Elias 1986). Dieser Prozess wird in Strangmeier 2000, Kapitel 4, analysiert. Er hat eine Vorgeschichte -- pars pro toto werden die doppelte Buchführung und die Erfindung der Null im indisch-arabischen Stellenwertsystem der Zahlen erörtert -- und Vorläufer, beginnend bei dem ersten preußischen Versuch einer Einkommensteuer 1808 bis 1811. Dabei werden Schritt für Schritt Schlüsselelemente der Betriebsprüfung entwickelt und beibehalten -- manchmal auch suspendiert --, bis in der Weimarer Republik der Prototyp der heutigen Betriebsprüfung herangereift ist und implementiert wird.
Die Unbestimmtheit des ökonomischen Erfolges ist den Akteuren durchaus bekannt, aber lösen wollen sie mit ihren Initiativen andere Probleme: etwa die eklatante Ungleichmäßigkeit (und hier muss man auch sagen: Ungerechtigkeit) der Besteuerung im 19. Jahrhundert oder die "Finanznot" des (preußischen) Staates nach den napoleonischen Kriegen oder nach dem ersten Weltkrieg. Die Bestimmung des Unbestimmten ist durchgängig nicht intendiert, aber vielleicht gerade deshalb um so stabiler und wirksamer.
Inwiefern ist der Erfolg ökonomisch unbestimmt? Ein betriebswirtschaftlicher Zugang zu dem Problem (5.4.1) zeigt, dass bilanztheoretisch informierte Messkonzepte zwischen vergangenheitsorientierten und zukunftsorientierten Ansätzen variieren. Erstere sind -- in der Sprache soziologischer Methodik -- reliabel, aber nicht valide, letztere valide, aber nicht reliabel. Kombinationen beider Ansätze begegnen der betriebswirtschaftlich immanenten Kritik der Inkonsistenz und dem praktischen Einwand, dass jeder gewählten Kombination und mithin auch den so ermittelten Erfolgsausweisen eine gewisse Beliebigkeit anhaftet, da sie bestenfalls plausibel ist, jedoch mit guten Gründen auch eine andere Kombination vertreten werden kann.
Eine sozio-logische Analyse der Zeit (5.4.2) auf der Grundlage transklassischer Logik (Gotthard Günther) stützt die Vermutung, daß sich das Problem betriebswirtschaftlich gar nicht lösen läßt, weil vergangenheitsorientierte und zukunftsorientierte Wertansätze inkommensurabel sind. Sie gehören verschiedenen Kontexturen an, die sich mit den Mitteln der klassischen, zweiwertigen Logik nicht in einem widerspruchsfreien Kalkül vereinen lassen. Die ökonomische Unbestimmtheit ökonomischen Erfolges ergibt sich also -- etwas vereinfachend formuliert -- aus der Offenheit und Nichtvorhersehbarkeit der Zukunft einerseits und aus der Diskontexturalität von Vergangenheit und Zukunft andererseits. Die Bilanzierungspraxis behilft sich mit vergangenheitsorientierten Ansätzen, die jedoch im Lichte der erwarteten Zukunft interpretiert und modifiziert und mit teils vom Steuergesetzgeber, teils vom Bilanzierenden gesetzten Annahmen und Wahlrechten in der Verantwortung des bilanzierenden Kaufmanns korrigiert werden.
In diesen Korrekturen, Annahmen und Modifikationen wird die ökonomische Unbestimmtheit des Erfolges in einer Kette von Entscheidungen "kleingearbeitet", so dass sie den unmittelbar Beteiligten nicht mehr sichtbar ist.
Nun arbeitet die Bilanzierungspraxis (incl. der Betriebsprüfung) nicht mit einer operationsfähigen transklassischen Logik und auch Soziologie und Logik stehen erst am Beginn der Entwicklung einer solchen. Und die Offenheit der Zukunft ist auch für die Soziologie nicht hintergehbar. Wie kann man also erklären, dass die Unbestimmtheit des Erfolges außerökonomisch bestimmt gemacht wird?
Dazu wird in einem ersten Schritt Luhmanns soziologisches Konzept "Legitimation durch Verfahren" reanalysiert (5.5). Luhmann zeigt darin, wie im Verfahren durch ein Gewebe interaktiv verknüpfter Entscheidungen teils materieller, teils verfahrensmäßiger Art die anfangs vorhandene Unbestimmtheit des Ergebnisses trichterförmig zu einem eindeutigen Ergebnis verengt wird, und zwar so, dass die Verfahrensbeteiligten das Ergebnis bei Strafe sozialer Isolation als Prämisse ihres weiteren Handelns annehmen müssen. Die Reanalyse zeigt, dass dieses Konzept auf die Betriebsprüfung, wie sie sich als Institution herausgebildet hat, passt -- bis auf einige Ausnahmen, die die Bestimmtheit im Ergebnis nicht beeinträchtigen.
Eine völlig andere, nicht praktizierte Möglichkeit lässt sich durch die Verbindung von Zukunftsmärkten mit dem seit der Antike bekannten Prinzip der Antidosis (als historische Institution Vermögenstausch genannt) konstruieren. Diese wird in einem Gedankenexperiment expliziert und in ihren Möglichkeiten und Grenzen soziologisch analysiert.
Im 6. Kapitel wird die empirisch vorgefundene Wirklichkeit der Betriebsprüfung, die mit den soziologischen Methoden der Feld-Beobachtung, Befragung, Aktenanalyse sowie durch eingehendes Literaturstudium durchleuchtet worden sind, auf der Grundlage der historischen und theoretischen Untersuchungen analysiert. Dabei zeigen sich sowohl im Querschnitt als auch im Längsschnitt noch differenziertere Muster der arbeitsteiligen Produktion sozialer Entscheidungen, als sie durch das Luhmannsche Modell nahegelegt oder gar gefordert würden. Anhand einer nicht-exhaustiven Typologie der Akteure lassen sich ihre Funktionen im Prozeß genauer bestimmen (6.2) und unter bestimmten Aspekten der positionellen Konkordanz (6.3.1), der Tatsache, daß sie eine Figuration miteinander bilden (6.3.2), des sozialen Habitus (6.3.3), der vorwaltenden Handlungsorientierung (6.3.4) und der Verschränkungen im Rollen-Set (6.3.5) höher integrieren. Die Längsschnittanalyse einer Konzernbetriebsprüfung (6.4) ergibt schon allein aus der Aktenlage ein komplexes Gewebe zeitlicher, materieller und verfahrensmäßiger Einzelschritte und Dependenzen. Die Integration von Längs- und Querschnittanalysen (6.6) zeigt darüber hinaus Ansätze zu einer informellen Rhythmisierung und Regulierung des Verfahrens der Großbetriebsprüfung, die das Verfahren einer eindeutigen Bestimmung des Erfolges entgegentreiben und dessen sozialem Sog sich die Beteiligten nur schwer entziehen können. Dieser Sog läßt sich vor allem aus zwei Momenten erklären: Das Verfahren ist so sequenziert und rhythmisiert, dass an besonderen Übergangsstellen der jeweils nächste Verfahrensschritt im Falle der Nichteinigung zusätzliche Unbestimmtheit induziert, und zwar
Die verfahrensimmanente Drohung mit sekundärer, verfahrensinduzierter Unbestimmtheit bewirkt, dass das Verfahren zur Einigung und damit zur sozialen Herstellung von Bestimmtheit strebt.
Das bedeutet nicht, dass damit alle Unbestimmtheit getilgt sei. Ggf. -- nach Ansicht mancher Beobachter zu häufig -- geht das Verfahren weiter, über Rechtsbehelfe, die mit der Finanzverwaltung zu verhandeln sind, bis zur chronisch überlasteten Finanzgerichtsbarkeit (vgl. Stegmaier 1992). Auch bleibt ein Unbehagen der Verfahrensadressaten zurück, nicht, weil sie zuviel Steuern zahlten oder, als Fiskus, zuwenig erhielten -- diese Art des Unbehagens ist so alt wie die Steuer, aber wissenschaftlich nicht besonders interessant --, sondern weil sich die Leistungsfähigkeit, wie sie sich dem steuerlich ungeschulten Auge darstellt, oft nur sehr deformiert im zugeschriebenen Erfolg widerspiegelt. Das ist jedoch nur zum Teil auf Verfahrensunzulänglichkeiten zurückzuführen.
Welche Implikationen haben diese Ergebnisse der Studie?
Für die Soziologie stellen sich im Feld der Besteuerung genuine Fragen, die nicht mit den Mitteln angewandter Berufs-, Organisations- oder Verwaltungssoziologie allein geklärt werden können. Die soziale Zuschreibung von Erfolg ist eine zentrale Frage, die auf ökonomieferneren Feldern wie etwa in der Schul- und Bildungssoziologie durchaus bearbeitet worden sind, nicht aber im Kern der Ökonomie. Hier liegen Aufgaben für die allgemeine Soziologie und für die Wirtschaftssoziologie (dort sind konzeptionelle Anschlußmöglichkeiten erkennbar, vgl. Beckert 1996). Letztlich könnten sich auch Impulse für ein neues Profil der Finanz- und Steuersoziologie ergeben, deren mit großen Erwartungen begleitete Anfänge (nicht nur durch Schumpeter) in den 20er Jahren seither von Auszehrung bedroht sind.
Für die ökonomische Theorie wäre anzufragen, ob ihr zentrales Konzept des Gewinns, das in irgendeiner Form fast in jedes ökonomische Modell Eingang findet, wirklich genug durchgearbeitet ist. In dieser Studie -- die auch als Brücke zwischen Soziologie und Ökonomik angelegt ist -- wird die Vermutung formuliert und mit Argumenten gestützt, die prinzipielle Unbestimmtheit des ökonomischen Erfolges sei mit den Mitteln der ökonomischen Theorie allein nicht zu schließen. Wenn es in einer Welt mit Ungewissheit und offener Zukunft dennoch eine ökonomische Lösung des Bestimmtheitsproblems gäbe, wäre sie auf ihre Konsequenzen hin zu untersuchen und zu fragen, ob sie in der gesellschaftlichen -- auch steuerlichen -- Praxis anwendbar wäre.
Für die Theorie, Politik und Praxis der Besteuerung, insbesondere der steuerlichen Betriebsprüfung, gibt es nicht nur Fragen, sondern auch Antworten. Eine davon ist, dass die Betriebsprüfung neben ihren fiskalischen und wettbewerbssichernden Funktionen in der sozialen Zuschreibung ökonomischen Erfolges eine weitere, bislang nichtintendierte und latente Funktion hat. Ist diese -- was kaum streitig sein wird -- erwünscht, so ist bei der Weiterentwicklung der Institution Betriebsprüfung darauf zu achten, dass sie erhalten bleibt. Aus diesem Blickwinkel wäre beispielsweise der gelegentlich geäußerte Vorschlag, in steuerlichen Angelegenheiten Informanten zu bezahlen, für die verdachtsunbefangene Betriebsprüfung mit größter Skepsis zu betrachten. Die Funktionsfähigkeit der Betriebsprüfung ist durch Risiken aus mehreren Richtungen bedroht:
Die Rahmenbedingungen, in denen die Betriebsprüfung operiert, werden, so kann für die nähere Zukunft erwartet werden, geprägt sein durch eine Generalisierung der Steuerbasis bei Senkungen der Steuertarife und durch die Institutionalisierung eines geordneten Systems der Abstimmung zwischen den Inhabern staatlicher Steuermonopole. Ein Motor dieser Entwicklung ist die europäische Einigung. Dadurch wird sich der Operations- und Kooperationsbereich der Betriebsprüfung in abgestimmter, aber im Detail nicht vorhersehbarer Weise inter- und transnational erweitern. Eine "Verschlankung" des Staates wäre im Bereich der Betriebsprüfung dysfunktional, denn die Nutzung zweifellos vorhandener Rationalisierungsreserven (mitbedingt durch die Möglichkeiten elektronisch basierter Kommunikations- und Informationstechniken) kann die qualitative und quantitative Stärkung der Betriebsprüfung nicht ersetzen. Dabei dürfte eine Öffnung der Betriebsprüfung für Spezialisten und Quereinsteiger (die nicht immer Beamte sein können) und eine Diversifizierung des Qualifikationsprofils auf der Leitungsebene durch ökonomische, soziologische und kommunikationstechnologische Kompetenz sowie eine umfassende Professionalisierung zu qualitativen Fortschritten beitragen können.
Hinweis: Nicht anderweitig spezifizierte Referenzen beziehen sich auf Abschnitte in Strangmeier 2000.
Siehe: Reinhard Strangmeier, Die steuerliche Betriebsprüfung und die Unbestimmtheit ökonomischen Erfolges. Eine wirtschaftssoziologische Studie mit einer Analyse der Groß- und Konzernbetriebsprüfung, Berlin, Bielefeld, München (=> Erich Schmidt Verlag) 2000.
Verantwortlich im Sinne des Presserechts, des § 6 Mediendienste-Staatsvertrages und des § 6 n. F. Teledienstgesetz: Dr. Reinhard Strangmeier, Dorfstr. 10, D-24107 Ottendorf / Kiel · Tel. 0431 58 12 43 · eMail: r@strangmeier.de.
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